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論我國PPP模式可持續發展的理念

隨著我國供給側結構性改革的不斷深入,PPP模式也在“行穩致遠”中走向規范和發展。我國PPP模式可持續發展問題也得到了更多學術界、業界同仁及社會各界的高度重視和關注。同時,我國PPP模式可持續發展的理念形成所體現的目標、價值、觀念、精神、宗旨與理念形成所要求的寬度、深度、架構、要素、內涵及外延,也在實踐中汲取養分并得到了豐富和完善。筆者認為:我國PPP模式可持續發展的理念可由“共商、共建、共治、共贏”四大理念組成,基本內涵包括14個方面的內容或14條重要的原則,這也是我國PPP模式可持續發展與PPP項目成功落地、成功運營的重要法則和重要的價值追求。

一、“共商”理念

“共商”理念是PPP模式健康、可持續發展的基礎和前提。“共商”理念,主要體現以下“四個層面”的內容:

(一)綠色生態

綠色生態是指政府和社會資本合作投資、建設和運營PPP項目要經濟、要環保,還要綠色化、生態化。政府和社會資本投資PPP項目的經濟行為必須以保護環境和生態健康為基本前提,不僅不能以犧牲環境為代價,而且要有利于環境的保護和生態的健康。這從本質上講:政府和社會資本投資、建設和運營PPP項目必須以“綠色發展”為價值取向,以“綠色低碳循環”為主要原則,以“生態文明建設”為基本抓手的“綠色發展”總體要求;必須從PPP項目規劃、設計開始,早謀劃、早動手、早準備,不得重合作輕規劃、不得重投資輕環保、不得重建設輕生態。因此,綠色發展應是PPP項目規劃和設計首先考慮的問題,也是我國PPP模式可持續發展的基本前提。

(二)平等合作

平等合作是指政府和社會資本合作必須是“平等合作”的伙伴關系。根據財政部《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金﹝2019〕10號)規定,加強地方政府誠信建設,增強契約理念,充分體現平等合作原則,保障社會資本合法權益。政府和社會資本合作應是“平等協商”的結果。在PPP項目采購環節,政府對于所有潛在的社會資本,在政策待遇上要堅持權利平等、機會平等、規則平等,無論是中央企業、國有企業,還是民營企業或外商投資企業,政府都應一視同仁、平等對待;在PPP項目執行階段,只有政府和社會資本的平等合作,創造符合市場供求關系的融資條件,共同建設好、運營好、管理好PPP項目,才能務實、高效地解決共同遇到的困難和問題;在PPP項目移交階段,政府和社會資本各自的利益訴求點不同,只有雙方在秉持“平等協商”的原則下,達成妥協和契約性團結,PPP項目才能可持續發展。因此,政府和社會資本合作應是“平等協商”的結果。

政府和社會資本合作應是“平等合作”的結果。平等合作貫穿PPP項目全生命周期管理,沒有政府和社會資本的“平等合作”,那有政府和社會資本的公平、順暢和長期的合作,那能產生雙方的“共識、共擔和共治”,更談不上實現雙方的共贏。現實中,有的地方政府習慣是把所有市場主體都當成管理的對象,如果把這種思維方式帶到PPP模式中可能就會有問題、可能就會有違約事件的發生。因此,政府和社會資本合作應是“平等合作”的結果,也就形成了“平等合作伙伴關系”。這種“平等合作伙伴關系”必須以建立風險分擔和合理回報機制為支撐。

(三)風險分擔

風險分擔是指政府和社會資本合作必須建立共贏的契約關系。根據財政部《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金﹝2019〕10號)規定,社會資本負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險,政府承擔政策、法律等風險。政府和社會資本合作的風險分擔,應從以下“三層”意思進行考量:

第一,從政府的角度講,不是社會資本承擔的風險越多越好,政府承擔的風險越少越好,而應當綜合考慮政府的風險管理能力、風險轉移意向、風險化解方式、項目回報機制和市場風險管理能力等要素,恰當分擔,減少政府不必要的財政負擔。

第二,從社會資本的角度講,社會資本承擔的風險要有上限,超過上限,啟動政府補貼或調節/調價機制;如隧道、橋梁、供熱、污水處理等,無論因車流量不夠、供熱用戶需求不足,還是污水處理量不夠,而導致PPP項目公司或社會資本單方成立的項目公司的項目收入不能覆蓋成本或合理收益不充裕達不到預期基本收益,此時,政府財政可以通過適當補貼,有效控制社會資本因現金流量不足而引起的經營風險。

第三,從風險承擔公平性角度講,在政府和社會資本中,由風險最愿意、最擅長、最有控制力的一方承擔相應的風險;承擔風險的一方能夠將風險合理轉移;承擔風險的程度與所得回報相匹配,從而實現PPP項目風險管理成本最低、效率最高,也就實現了PPP項目全生命周期管理總體風險的最優分配或最優分解。

(四)合理回報

合理回報,又稱“盈利而不暴利”。PPP模式強調合理回報而不是自負盈虧,這是PPP項目公共性、公益性與政府和社會資本博弈、市場競爭所決定的。合理回報是由PPP項目公共性和公益性決定的。PPP項目屬于政府和社會資本共同投資、共同成立的PPP項目公司或由社會資本單方成立的項目公司投資,具有公共性、公益性;但是,PPP項目公司或社會資本單方成立的項目公司是按照《公司法》設立為有限責任公司,實行自負盈虧。在現實中,PPP項目公司或社會資本單方成立的項目公司完全按照市場化運作方式、自負盈虧來運營PPP項目是很難的,無論從政府的角度,還是從社會資本投資PPP項目的初衷來講,都不可能希望一個短期虧損、間歇性虧損或長期虧損的PPP項目公司或社會資本單方成立的項目公司能夠提供優質高效的公共產品或公共服務,應當確保其盈利性。

合理回報是政府和社會資本博弈與市場競爭的結果。PPP項目是政府與社會資本共同的投資行為,由于涉及公眾利益,在PPP項目招投標競爭中,既要避免由于競爭不充分導致的高價中標與過高回報,又要避免由于無序競爭或過度競爭導致的低價中標與過低回報,也就是說:PPP項目公司或社會資本單方成立的項目公司實現盈利的同時也不應當產生暴利,賺多了公眾利益受到侵害、賺多了政府無法交代,難以實現物有所值,唯有合理回報應是長期的、相對穩定的回報,才是成功的PPP項目。

二、“共建”理念

“共建”理念是PPP模式健康、可持續發展的充分條件和內在要求。“共建”理念,主要體現以下“四個層面”的內容:

(一)物有所值

物有所值評價是判斷是否采用PPP模式運作,替代政府傳統投資項目運作方式提供公共產品和公共服務的一種評價方法。物有所值評價包含定性評價和定量評價,其結論分為“通過”和“未通過”,“通過”的潛在PPP項目,可進行財政能力論證;“未通過”的潛在PPP項目,可在調整實施方案后重新評價,仍未通過的不宜采用PPP模式。建立以PSC為核心的VFM評估體系來判斷是否采用PPP模式,是目前國際上最主要和應用最廣的評價方法,也是我國目前采用的評價方法。因此,物有所值是政府和社會資本合作的基礎和價值追求。

(二)量力而行

量力而行是指按照潛在PPP項目所在地方政府“財政承受能力論證”結果,來判斷財政能否支持;財政承受能力論證通過,則財政可以支持。否則,財政不予以支持,繼而“兩評一案”未通過,那么,潛在PPP項目就不能采用PPP模式來運作。根據財政部《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金﹝2019〕10號)規定,依法依規將符合條件的PPP項目財政支出責任納入預算管理,按照合同約定及時履約,增強社會資本長期投資的信心;堅持必要、可承受的財政投入原則,審慎科學決策,健全財政支出責任監測和風險預警機制,防止政府支出責任過多、過重加大財政支出壓力,切實防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務。因此,量力而行是政府和社會資本合作的基礎和關鍵所在。

(三)規范的PPP項目準入

規范的PPP項目準入包含以下“四層”意思:

第一,規范的PPP項目準入范圍。每一個規范的PPP項目來源于國家所規定的“基礎設施或公共服務領域”范圍以內,始于政府和社會資本的“平等”合作,成于向社會公眾提供優質高效的公共產品或公共服務,如基礎設施、教育、市政建設、公共交通、公共醫療衛生、養老、污水處理、環境治理等,適合政府和社會資本合作投融資、建設與運營真PPP項目。

第二,規范的PPP項目準入流程。每一個規范的PPP項目都需要經過完整的、特別的投資和建設管理審批與PPP項目“兩評一案”特別準入的“雙流程”審批,然后進入“投資、融資、建設、運營和移交”等全流程操作鏈條,并實行PPP項目全生命周期管理。

第三,規范的PPP項目庫準入條件。每一個規范的PPP項目如果未納入國家發展和改革委投資項目在線審批監管平臺系統與財政部PPP綜合信息平臺項目庫的“雙庫”管理,就不屬于政府主導的PPP項目。如:摩拜共享單車、一汽共享汽車,但它屬于企業實施的提供公共服務的投資項目。

第四,規范的PPP項目投資和建設管理審批。每一個規范的PPP項目必須符合并辦理“三項”審批和“四證”辦理。“三項”審批,包含:可行研究報告或初步設計報告批復;建設項目用地預審與選址意見書;環境保護評價批復。“四證”辦理,包含:建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建筑工程施工許可證、國有土地使用證。對于“一帶一路”PPP項目,還應遵循“一帶一路”沿線東道主國家PPP項目投資和建設管理審批的有關規定和要求。

(四)規范的PPP項目融資、建設和運營

規范的PPP項目融資、建設和運營,包含:規范的PPP項目融資、規范的PPP項目建設和運營“兩層”意思:

1.規范的PPP項目融資

規范的PPP項目準入,為規范的PPP項目融資奠定了基礎、創造了條件。從PPP項目全生命周期融資角度考量,無論是股權融資,還是債權融資,政府和社會資本都要積極鼓勵和引導PPP項目公司或社會資本單方成立的項目公司客觀、真實向銀行業金融機構完整提供PPP項目的融資資料和融資需求申請,全面了解銀行業金融機構PPP項目融資政策、融資方案和融資信用結構的安排,接受銀行業金融機構融資調查、審查和資金監管;銀行業金融機構,也要密切與PPP項目公司或社會資本單方成立的項目公司建立平等協商、平等合作的關系,宣傳好黨和國家的金融方針政策、信貸產品功能和規定要求,落實好風險緩釋措施,提高PPP項目全生命周期融資的效率。

2.規范的PPP項目建設和運營

規范的PPP項目融資,為規范的PPP項目建設和運營制造了條件。PPP項目公司或社會資本單方成立的項目公司取得了PPP項目的融資資金后,就必須在遵循政府和社會資本簽訂《PPP項目合同》內容和條款框架下,在PPP項目全生命周期績效考核管理的前提下,堅守合作精神和契約精神,按質、按量建設好PPP項目;在PPP項目全生命周期管理的前提下,堅守守信精神,合規使用好PPP項目融資資金、運營好PPP項目,按時、按約還本付息,積極主動促使PPP項目的健康和可持續發展。

三、“共治”理念

“共治”理念是PPP模式健康、可持續發展的必要條件和最佳途徑。“共治”理念,主要體現以下“兩個層面”的內容:

(一)“共治”PPP項目公司的結構

“共治”PPP項目公司的結構包含“三個層次”的意思:

第一,“共治”PPP項目公司的組織機構設置。按照《公司法》,明確PPP項目公司或社會資本單方的項目公司組織形式(一般以有限責任公司)、注冊資金、住所等限制性要求,其機構包括:股東會、董事會、監事會,三者分別是PPP項目公司或社會資本單方成立的項目公司的權利機關、執行機關和監督機關。因此,“共治”PPP項目公司的組織機構設置,制定《公司章程》設立健全完善的PPP項目公司組織機構,并定崗、定員和定責;“共治”PPP項目公司或社會資本單方成立的項目公司股東會和董事會決議內容的合法性和程序的合規性,避免因決議效力問題損害自身權益、影響PPP項目的順利進行。

第二,“共治”PPP項目公司股東持股的比例。PPP項目公司的股東的持股比例在《公司章程》中明確,一般有兩種情況:(1)政府和社會資本共同成立PPP項目公司。政府和社會資本共同成立PPP項目公司,政府的持股比例應低于50%且不具有實際控制力及管理權。且根據法律規定,PPP項目公司在滿足分紅條件下,股東之間可對項目公司分紅事宜作出約定;(2)社會資本單方成立的項目公司。社會資本單方成立的項目公司,當由多個社會資本以聯合體出資成立項目公司的形式,可以明確各聯合體成員之間的投資責任和相關權益分配,但是聯合體內部成員的權責利可以在《公司章程》中明確規定。

第三,“共治”PPP項目公司員工的激勵機制。員工激勵機制是指通過特定的方法與管理體系,將員工對PPP項目公司或社會資本單方成立的項目公司及工作承諾最大化的過程。PPP項目公司員工的責權利非常明確,就是做好PPP項目并獲得相應獎勵或處罰,有利于PPP項目的全過程、全方位的優化和管控,如融資要根據建設與運營期現金流量進行優化,設計要考慮合理建設工期與降低成本、利于運營維護和降低成本,建設要保證質量、利于長期運營和提供規范的公共產品和公共服務。同時,對于社會資本單方成立的項目公司,員工的責權利也要明確,PPP項目管理有PPP項目管理的規律、規范和原則,PPP項目的干系人的權利義務應該是非常明晰的。因此,“共治”PPP項目公司或社會資本單方成立的項目公司員工激勵機制,也就顯得尤為重要。

(二)“共治”PPP項目的風險

“共治”PPP項目風險包含“兩層”意思:

1.“共治”PPP項目道德風險

“共治”PPP項目道德風險,是指政府和社會資本各自可能會產生的道德風險,如政府由于某些原因,在沒有與社會資本平等協商的前提下,而不愿意繼續履行《PPP項目合同》時,而可能產生政府信用風險;而社會資本未能按照《PPP項目合同》履約,未能實現公共產品和公共服務提供所達到的合同要求。

2.“共治”PPP項目風險

(1)“共治”PPP項目建設風險,是指PPP項目在工程建設上由于技術條件不成熟、施工操作不規范、設計變更、總投資變更及能否按期完工等,而可能產生PPP項目的建設期風險。

(2)“共治”PPP項目資金被挪用的風險,是指PPP項目公司或社會資本單方成立的項目公司在建設期或運營期挪用銀行業金融機構專門用于PPP項目建設與運營的融資資金,而可能產生的PPP項目資金被挪用的風險。

(3)“共治”PPP項目退庫風險,是指PPP項目無論在建設期,還是在運營期出現國家發展和改革委,還是財政部PPP項目綜合信息平臺項目庫的任何一方管理部門的退庫,而可能產生PPP項目的退庫風險。

(4)“共治”PPP項目運營風險,是指PPP項目運營期內因股東爭議、糾紛、運營經驗欠缺或PPP項目合同不完備,而在運營期內可能產生PPP項目的運營風險。

(5)“共治”PPP項目移交風險,是指PPP項目因信息不對稱、利益訴求點不同等原因,而可能產生PPP項目的移交風險。

四、“共贏”理念

“共贏”理念是PPP模式健康、可持續發展的終極目標和最佳選項。“共贏”理念,主要體現以下“四個層面”的內容:

(一)建設好可持續發展的PPP法規體系

建設好可持續發展的PPP法規體系,不僅能避免依靠市場、各參與方自愿達成協議方式提供公共產品和公共服務中的“囚徒困境”、“公共地悲劇”等出現,還能避免原政府主導的投資項目效率不高、成本過大、或質量不好、或形成爛尾的問題,更能促進政府、市場及PPP項目各參與方互相融合、互相監督、互相約束,才能有效促進PPP模式的可持續發展。現階段主要解決方案:一是強化頂層設計。加快出臺以PPP條例為代表的更高層次的法律,加快升級更符合國情、更符合可持續發展理念、更便于操作的物有所值評價指引和財政能力論證指引;加快出臺PPP項目績效考核管理指引;加快或適時出臺PPP項目投資規模管理指導意見。二是完善政策配套體系。加強金融、土地、稅收、會計等專項配套政策的落地;加強存量PPP項目與國有資產管理制度的銜接、合并和優化。三是優化“雙流程”操作指南。盡快細化發展和改革委PPP項目投資和建設管理系統操作指南,盡快優化財政部PPP項目全生命周期管理系統操作指南;改變PPP項目“兩個”操作指南“一輕一重”、流程冗長的局面,適時推出“兩個”升級版的PPP項目操作指南。

(二)創新好可持續發展的PPP機制群

創新好可持續發展的PPP機制群,是PPP模式可持續發展的支撐和有益補充。主要解決方案:一是創新建立可持續發展的PPP機制群。按宏觀、中觀、微觀3個維度,構建可持續發展的PPP機制群,厘清PPP現有風險分擔機制、合理回報機制、付費機制、調節機制、績效考核機制和PPP項目退出機制情況下,融入PPP項目資金保障機制,實現可持續發展的PPP機制群管理,助力PPP模式的可持續發展。二是創新建立多元的PPP項目資金保障機制。積極推動運用基金投資、銀行PPP項目貸款、發行債券等各類金融工具,積極采取專項貸款制度、專項基金、專項補貼等形式,建立期限匹配、成本適當的多元可持續的PPP項目資金保障機制。三是創新建立PPP項目公司信用評級體系。積極推動銀行業金融機構針對PPP項目公司的信用評級體系,從而形成PPP項目資金價格定價的影響因素,這直接關系到PPP項目融資成本、政府有責任支出和PPP項目風險,也是發現PPP項目市場價格與開展PPP項目融資后管理的重要手段。

(三)運營好可持續發展的PPP商業模式

政府和社會資本合作共同運營好既定的PPP項目商業模式,是保障PPP項目收益、降低PPP項目風險的重要核心,也是PPP模式可持續發展的“根基”。

1.可持續的PPP項目商業模式必須是多方“共享利益”機制

可持續的PPP項目商業模式必須是多方的“共享利益”機制和共贏的PPP項目命運共同體。這里的多方是指PPP項目涉及參與的各方,要讓PPP項目參與各方實現收益共享,既要防止只注重市場主體利益,而忽視公共利益;又要防止只注重公共利益,而忽視市場、社會主體的利益,要統籌平衡政府、社會資本方、社會公眾的利益,又要注重、關切和理解銀行業金融機構對PPP項目融資信用結構的設計、安排、落實的規定和要求。

2.可持續的PPP項目商業模式必須是成熟穩定的收費機制

政府和社會資本合作投資PPP項目,通常情況下,對于高速公路、地鐵、城鎮污水處理、供熱、垃圾焚燒發電等都有確定的、成熟的和穩定收費機制,也是成熟的、穩定的PPP項目商業模式,也有比較成功的經驗和成熟的范例予以參考、借鑒。但是,對于綜合型或開發型PPP項目,如智慧城市建設、特色小鎮建設、田園綜合體建設、創業園區建設、片區或園區開發建設和美麗鄉村建設等PPP項目,這些PPP項目商業模式具有創新性、挑戰性、穩定性差的特征。那么,如何運營好這類PPP項目的商業模式,對政府和社會資本來講都是新的考驗、新的挑戰,按照政府和社會資本簽訂的《PPP項目合同》,政府就要根據不同PPP項目的特點,利用土地儲備、通過資源補充、價格政策等多種措施運營好PPP項目商業模式,挖掘和發揮好PPP項目收費機制、盈利機制、政府資源補充機制、價格改革調整機制,既要做到政府投入心中有數、又要明晰政府與市場的邊界;對于社會資本來講既要發揮好專業、技術和運營的優勢,密切與政府“平等合作伙伴關系”,嚴格履約,不遷就政府、不將就政府,客觀真實建設好、管理好PPP項目,積極運營好可持續的PPP項目商業模式。

(四)運用好可持續發展的PPP信用額度

政府和社會資本合作共同用好既定的PPP項目信用額度,是支撐PPP項目投資或融資的先決條件,是保障PPP項目可持續的關鍵核心。

1.用足、用好PPP項目融資的信用額度

根據國家發展和改革委《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》(發改投資〔2016〕1744號)第八條規定,“發揮各類金融機構專業優勢,鼓勵金融機構向政府提供規劃咨詢、融資顧問、財務顧問等服務,提前介入并幫助各地做好PPP項目策劃、融資方案設計、融資風險控制、社會資本引薦等工作,切實提高PPP項目融資效率”。那么,PPP項目公司或社會資本單方成立的項目公司就是要按質、按量建設好、運營好PPP項目,持續接受PPP項目融資提供方的金融監管,爭取獲得并用好PPP項目全生命周期內融資安排的所有資金,促進PPP項目的可持續發展。

2.用足、用好PPP項目的政府信用額度

政府信用額度就是政府要嚴守政府債務管控好“紅線”,以長換短、以低換高,調整優化結構,預算好、控制好PPP項目的財政支出額度。必須做到兩點:其一,政府和社會資本合作要把控好“兩條線”,就是要把控好PPP項目公司或社會資本單方成立的項目公司的“盈利線”,就是要把控好政府對PPP項目財政支出責任的“支出線”,政府通過PPP項目績效考核把控好政府的財政支出責任節奏。其二,PPP項目公司或社會資本單方成立的項目公司就是要按質、按量建設好、運營好PPP項目,持續接受政府對PPP項目全生命周期績效考核管理,爭取獲得政府全額財政補助資金,促進PPP項目的可持續發展。

綜上所述,PPP項目能否可持續,直接關系到政府和社會資本共同提供公共產品和公共服務的質與量,關系到社會公眾的切實利益,關系到政府的公信力、關系到銀行業金融機構PPP項目融資資金能否按期償還的問題。只有在“共商、共建、共治、共贏”四大理念的指導下、堅持14條重要的原則,才有PPP項目的可持續發展,才有政府和社會資本合作的共贏,才能實現PPP模式的可持續發展;反之,PPP模式的可持續發展,依賴于PPP項目的規范發展。

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